Ваша електронна бібліотека

Про історію України та всесвітню історію

Український історичний журнал - травень - червень - 2012

ГУБЕРНСЬКЕ ПРАВЛІННЯ ЯК МІСЦЕВА ДЕРЖАВНА УСТАНОВА КІНЦЯ ХVІІІ - ПЕРШОЇ ПОЛОВИНИ XIX ст. (НА ПРИКЛАДІ ВОЛИНСЬКОЇ ГУБЕРНІЇ)

У статті розглянуто діяльність, управлінські механізми та з’ясовано специфіку владних повноважень Волинського губернського правління кінця XVIII - першої половини XIX ст. Виявлено фактори, що вплинули на формування відмінної від внутрішніх російських губерній його структури. Простежено динаміку чисельності, соціальний та етнічний склад урядовців цієї установи, регіональну систему заохочень і нагород для залучення їх на державну службу та стимулювання їхньої діяльності.

Дослідження діяльності місцевих установ набувають дедалі більшої актуальності, що стимулюється з’ясуванням взаємовідносин центрального та місцевого управління на різних етапах історичного розвитку держави і суспільства. Серед адміністративних структур на особливу увагу заслуговують ті, що здійснювали загальне управління губернією. Саме таким у Російській імперії першої половини ХІХ ст. було губернське правління.

Дореволюційні історики російської державної школи приділяли значну увагу діяльності губернських правлінь, обсяг повноважень та структура яких стали предметом дослідження О.Градовського, О.Лохвицького, М.Коркунова. Аналізуючи повноваження губернського правління на основі законодавчих актів, дослідники підкреслювали, що наділене значною владою, на практиці воно не виконувало в повному обсязі визначених завдань, а тому потребувало постійного вдосконалення. М.Коркунов відзначав, що більшість справ його компетенції вирішувалися, переважно, владою губернатора. Автор порівнював його з діяльністю такої місцевої установи, як канцелярія губернатора та з чиновниками з особливих доручень.

Радянські історики також наголошували, що до середини ХІХ ст. губернське правління фактично перетворилося на виконавчий орган, своєрідну канцелярію при губернаторі, втративши ту роль,яка їм відводилася законодавчим актом Катерини II «Установи для управління губерній Всеросійської імперії» (1775 р.).

Сьогодні увага зосереджується на з’ясуванні ефективності діяльності губернського правління, зокрема Л.Лисенко не обмежилася констатуванням зниження управлінської ролі установи, а визначила передумови цього явища. Однією з таких було запровадження міністерств та зосередження у відомстві внутрішніх справ фактичного керівництво губернією, що призводило до зменшення обсягу владних повноважень підзвітних йому губернаторів. Поглибилася географія досліджень - більшість істориків вивчають регіональні проблеми управління й об’єктом наукових розвідок стають губернії з особливостями формування владних інституцій. О.Морякова дослідила діяльність губернського правління п’ятнадцяти губерній і дійшла висновку, що необмежена влада імператора сприяла посиленню ролі губернаторів на місцях, тому губернське правління, створене як колегіальна установа при начальнику губернії, перетворилося на своєрідну його канцелярію. Автор використала численні спогади сучасників, які зауважували поступове зниження авторитету правління і вважали службу там «карою Божою».

Московська дослідниця Л.Писарькова розглянула процес формування бюрократії кінця XVІІ-XVІІІ ст., чисельність і склад урядовців, умови служби, майнове становище чиновників, а також форми й методи боротьби з посадовими злочинами та матеріальними зловживаннями. Автор звернула увагу на відновлення в «окраїнних» губерніях привілеїв в організації судової влади, тоді як адміністративне і фінансове управління діяло на загальних підставах.

Історик із Великобританії І. де Мадаріаґа порівняла губернську владу в Росії з пірамідою, на вершині якої перебував губернатор (та генерал-губернатор) - голова виконавчої влади, що наглядав за функціонуванням решти органів місцевого управління. Нижче, за субординацією, розташовувався заступник начальника губернії - віце-губернатор та губернське правління. Останнє було колегіальним органом, основна функція якого - оприлюднення наказів верховної влади. Саме йому підпорядковувалися інші губернські установи, у тому числі й місцеві суди. Функціонування цієї установи на прикладі губерній Правобережної України досліджував М.Бармак, який доводив специфіку владних повноважень губернського правління у цьому регіоні, однак чітко не визначив, у чому вона проявлялася.

Завдання цієї статті полягає в дослідженні структури, напрямків та ефективності діяльності, а також з’ясуванні специфіки владних повноважень Волинського губернського правління. Ідеться про те, щоб визначити його роль у системі місцевих адміністративних органів із виявленням особливостей управління цією адміністративно-територіальною одиницею, з’ясувати чисельність, склад урядовців установи, систему заохочень та нагород, яка запроваджувалась для підвищення оперативності регіонального керівництва.

Джерелами розвідки послужили архівні матеріали фонду Волинського губернського правління Державного архіву Житомирського області (ф.67), які дали змогу поглиблено дослідити діяльність цієї установи, визначити її функції та структуру. Тут зосереджено формулярні списки урядовців, оскільки вона здійснювала кадрові призначення на губернські посади. У Центральному державному історичному архіві України в м. Києві зберігаються звіти губернаторів, ревізії генерал-губернаторів, вивчення яких сприяло з’ясуванню структурних особливостей Волинського губернського правління, мотивації збільшення його чисельного складу, специфіки владних повноважень. Письмові звернення начальника Волинської губернії до вищого керівництва про присвоєння чинів і нагород урядовцям указують на цілеспрямовану політику запровадження загальноросійської державної системи заохочень. Важливою джерельною базою стали також законодавчі акти, уміщені в «Повному зібранні законів Російської імперії». За підрахунками М.В.Бармака, лише за 1775-1837 рр. було підготовлено 235 указів, які регулювали та спрямовували діяльність губернського правління. Згідно з «Установами для управління губерній Всеросійської імперії» від 7 листопада 1775 р., губернські правління створювалися як дієвий механізм влади, наділений значними повноваженнями, що управляв підвідомчою територією від імені імператора. Прийняття губернським правлінням важливих рішень мало відбуватися спільно з губернатором, що зменшувало б його свавілля, збалансовуючи владу в губернії. Якщо їх заходи у вирішенні питань не збігалися, то записані окремо ті могли бути представлені на розгляд у вищі органи влади як особлива думка. Верховна влада намагалася посилити залежність начальника краю від правління, тому указами від 16 серпня 1802 р. та 21 серпня 1816 р. наголошувала, що він керує через губернське правління, а не «своєю однією особою».

Для поліпшення роботи губернського правління та посилення контролю за з’ясуванням справ указом від 3 червня 1837 р. до його складу було введено віце-губернатора, що очолив перше відділення канцелярії губернського правління. Владні повноваження цієї установи було визначено указом від 2 січня 1845 р., в якому чітко окреслювалося коло обов’язків та структура.

Губернське правління складалося із двох пов’язаних установ - загального присутствія та канцелярії. До повноважень першого належали контроль за виконанням указів, ознайомлення через губернського прокурора з новими законами, а також за участю у торгах на підрядах, як і обговорення виконання розпоряджень вищих органів влади. Більшість справ вирішувались у канцелярії губернського правління, котра поділялась на структурні підрозділи - відділення, експедиції, столи, кількість яких змінювалася відповідно до завдань.

Упродовж першої половини ХІХ ст. структура канцелярії зазнавала суттєвих змін, що свідчить про пошук шляхів її вдосконалення. Указом від 14 листопада 1824 р. вона поділялася на чотири відділення: у першому вирішувались адміністративні справи, через друге губернатор керував поліцією, у третьому з’ясовувалися справи,пов’язані з судовою владою, а у четвертому - господарсько-фінансові питання. Відповідно до схваленого штатного розпису 1836 р. губернські правління Російської імперії поділялися на трикатегорії з різним складом та фінансуванням. Таким чином, верховна влада враховувала відмінності у виконавчих обов’язках губернських правлінь. Для ефективності цієї установи указом від 2січня 1845 р. було чітко розподілено повноваження відділень, а підрозділи уніфікувалися по всій імперії.

Волинське губернське правління розпочало свою діяльність 6 серпня 1796 р. - одразу після заснування губернії, почавши контролювати дотримання законів Російської імперії та займаючись створенням повітових присутствених місць. Губернське правління, як вища місцева влада, виконувало низку специфічних обов’язків, у тому числі впроваджувало російську фінансову систему,наглядаючи за використанням російської монети замість польської, перешкоджаючи її вивезенню. Воно забезпечувало стабільність у регіоні, відстежуючи заняття іноземців і розповсюдження виданих у Варшаві газет. Правління збирало інформацію про людність новоствореної губернії, її зайнятість, оскільки в колишній Речі Посполитій існувала відмінна від внутрішніх російських губерній соціальна структура. Перепис населення супроводжувався поділом на категорії задля збільшення чисельності платників податків, а для цього безземельну шляхту переводили в однодворців та міщан. Губернське правління надсилало Сенату відомості про дворян, що довели своє шляхетне походження і яких необхідно було виключити з податного стану. За 1796-1803 рр. до Волинського губернського правління надійшла значна кількість позовів, пов’язаних із відшкодуванням кредиту з маєтків поміщиків губернії, як того вимагала комісія, створена для справ ліквідованого Варшавського банку.

У діяльності Волинського губернського правління відразу виникла низка проблем. Унаслідок доволі значної чисельності населення та великих за площею повітів кількість справ, що потребували вирішення губернським правлінням, була набагато більшою, ніж в інших губерніях. Прикордонне розташування, функціонування п’яти митниць та контрабанда товарів збільшували обсяг діяльності, тож влада шукала додаткових засобів для його оптимізації.

За ініціативи волинського губернатора М.Комбурлея указом від 23 березня 1810 р. до складу губернського правління було введено третього радника, аби той забезпечував розквартировані війська хлібом та фуражем. До решти ж губернських правлінь Російської імперії третій радник був призначений указом від 3 жовтня 1821 р. - набагато пізніше, ніж на Волині. Влада намагалася поліпшити діяльність губернського правління шляхом збільшення чисельного його складу. Зміни в організації цієї установи, як інструмент підвищення ефективності, використовувалися губернатором М.Анджейковичем. 31 березня 1825 р. він розпорядився, щоб відділення самостійно контролювали виконання указів, звітуючи Сенату та радникам відділень. Якщо ж вони не могли впоратися з поставленим завданням, то після трьох нагадувань радник звертався по допомогу до загального присутствія, а чиновники у цьому разі штрафувалися. На думку губернатора, такий підхід мав удосконалити хід справ, сприяв зменшенню канцелярського листування. Проте недостатній контроль із боку присутствія призвів до значно більшого накопичення невирішених справ і ніяк не стимулював чиновників. У доповідній записці імператорові віце-губернатор Л.Вранґель занепокоєно повідомляв, що кількість нез’ясованих питань становила десять тисяч і вони роками чекають вирішення. Чиновник пропонував заходи, які стимулювали б діяльність правління. Для завершення справ необхідно було створити тимчасову експедицію, забезпечити її канцелярськими матеріалами та найголовніше — підвищити жалування чиновникам. Верховна влада серед запропонованого схвалила лише збільшення фінансування Волинського губернського правління до 10 тис. руб., а для оплати боргів за канцелярські матеріали одноразово виділила 5 тис. 262 руб. 10 коп. Матеріальне становище чиновників губернського правління впливало на ефективність його діяльності, оскільки, як зазначав губернатор М.Комбурлей, через низьке жалування служба не могла зацікавити людей шляхетних. Щоб запобігти зловживанням, підкупам чиновників та затягуванню справ ті переносилися в канцелярію губернатора замість розглядатися в губернському правлінні.

Листопадове польське повстання 1830 р. змусило владу звернути особливу увагу на забезпечення стабільності в регіоні. Ревізія місцевих адміністративних установ новопризначеним генерал-губернатором В.Левашовим виявила низьку ефективність губернського правління, адже воно не могло надати відомостей про чисельний та соціальний склад губернії, стан промисловості, розвитокремесел, торгівлі, про стан доріг, мостів, перевозів тощо. Така інформація зосереджувалася лише в канцелярії губернатора. Остання 1832 р. складалася з восьми експедицій (тоді як губернське правління — із семи), де служило 33 чиновника із загальним фінансуванням 18 тис. руб. Згідно ж зі штатним розписом, канцелярія губернатора мала складатися лише з 8 чиновників. Генерал-губернаторові доповіли, що 25 урядовців були відряджені з губернського правління, яке при тому ще й забезпечувало їх жалуванням, відтак той дійшов висновку про грубе порушення імператорських указів, які вимагали спільного управління губернатора з губернським правлінням. Генерал-губернатор зазначив, що перерозподіл коштів негативно вплинув на діяльність правління. Більше того, розгляд справ у власній канцелярії відволікав від занять у губернському правлінні, тоді як законодавчий акт від 28 вересня 1833 р. зобов’язував очільника губернії щоденно брати участь в його засіданнях.

Губернське правління почало контролювати торги й підряди, забезпечуючи участь у них усіх бажаючих, стежило за вчасною появою публічних оголошень. На нього покладалась і відповідальність за якість товарів, що надходили на ринок. У правлінні зосереджувалась інформація про ціни, за якими забезпечувалися продуктами військові частини. Воно контролювало також проведення винних відкупів, за що безпосередньо відповідала казенна палата. Губернське правління організовувало стягнення місцевою поліцією недоїмок, боролося з контрабандою. Тут зосереджувалися також різноманітні статистичні відомості про населення, яких постійно бракувало для прийняття виважених рішень. Правління розглядало скарги про повільне вирішення справ у присутствених місцях, стежило за дотриманням процедури позовів. З’ясовувалися релігійні питання, пов’язані зі зміною віросповідання, поданням скарг на священиків, про спорудження нових та ремонт старих православних церков, які перебували на обліку місцевої влади, оскільки після польського повстання держава оголосила, що перебирає на себе захист православних селян від їхніх поміщиків-католиків. Згідно з розпорядженням генерал-губернатора від 16 листопада 1833 р., із канцелярії губернатора в губернське правління додатково передавалися справи про пошук та арешт безпаспортних осіб і волоцюг. Як і про відпустки, пенсії й нагороди чиновникам, нагляд за виконанням рекрутської повинності. Більшість управлінських заходів губернатор здійснював через губернське правління, як того вимагала верховна влада.

Волинське губернське правління наділялося новими повноваженнями, які спричинилися польським повстанням 1830 р. Воно виконувало функції губернської слідчої комісії у справах повстанців після її закриття 11 грудня 1834 р. До його обов’язків входило виявлення учасників збройного спротиву, складання поіменних списків та збір відомостей про поміщиків, які виїхали за кордон. У губернському правлінні зосереджувалась інформація про усіх учасників виступу для подальшого обмеження їх прав та позбавлення маєтностей, а також оголошення про їх конфіскацію. Чиновники правління зобов’язані були брати участь у діяльності новостворених комісій. Один із радників на вибір губернатора ставав «обов’язковим» членом Комісії для ліквідації боргів конфіскованих маєтків, що засновувалася відповідно до указу Сенату 28 липня 1832 р. Подібні комісії утворилися в Київській, Подільській, Віленській, Гродненській, Мінській, Вітебській, Могильовській, Білостоцькій губерніях. У Житомирі вона відкрилася у жовтні 1832 р. і діяла до 1 січня 1845 р.

Потреба виконання таких завдань обумовила зміни у структурі канцелярії Волинського губернського правління, яка станом на 1834 р. складалася з восьми функціональних підрозділів — столів. Значна увага зосереджувалася на діяльності восьмого — конфіскаційного столу, якого не було в інших губернських правліннях Російської імперії. Тут крім повстанців велися справи ще й іноземців, які виявили бажання стати підданими Російської імперії; розглядалися донесення поліції про вжиті заходи для стабілізації ситуації, утримання недоїмок із маєтків поміщиків, узяття їх в опіку та справи, що стосувалися впорядкування проживання єврейського етносу. Велика кількість справ надходила у казенний стіл, де з’ясовувалися питання передачі маєтків у державну власність, рекрутських наборів та про селян-утікачів, які набували особливої ваги внаслідок повстання. Кримінальний стіл відповідав за виконання рішень Сенату та вироків кримінальної палати суду. Для ефективної роботи цих підрозділів губернатор пропонував розділити їх обов’язки ще на два столи. Верховна влада врахувала їх під час укладання нового штатного розпису 1836 р., згідно з яким канцелярія губернського правління складалася з трьох відділень та десяти столів. У першому діяли цивільний, ревізійний, духовний та слідчий, у другому — казенний, господарський, недоїмочний, у третьому — кримінальний, арештантський та конфіскаційний столи, який ще називали повстанським («мятежническим»).Таким чином, зміни у структурі губернського правління були обумовлені додатковими повноваженнями, що їх виконувала ця установа.

Близькість кордону, договори між Російською та Австрійською імперіями про взаємну передачу дезертирів, утікачів і безпаспортних, велике число іноземців, постійні переміщення торговців і промисловців, контрабанда заборонених товарів — усе це вимагало від чиновників значних зусиль. Додаткової уваги потребував поділ євреїв на категорії та чітке визначення їх чисельності для підрахунку коробкового й свічкового зборів, відомості про що вимагало міністерство внутрішніх справ, а також розгляд витрат на потреби єврейських громад і питання облаштування в містах та містечках цехових управлінь. Діяльність губернського правління настільки ускладнювалася, що вжиття заходів щодо ліквідації недоїмок губернатор перебрав на себе, тоді як подібні справи повинні були з’ясовуватися губернським правлінням. Дійшло навіть до того, що губернатор не був упевнений у достовірності даних, що їх надсилало правління.

Для повнішого ознайомлення зі станом справ та заходами для поліпшення діяльності Волинського губернського правління начальник краю створив комісію у складі радника та чиновника з особливих доручень при губернаторі, яка зосередилася на виконанні указів Сенату (за офіційними даними, таких невирішених справ станом на 1836 р. було 195) та справах, пов’язаних із польським повстанням 1830 р. Отримані результати не задовольнили ані місцеву, ані регіональну владу. Саме тому київський військовий, подільський і волинський генерал-губернатор звернувся з пропозицією до міністра внутрішніх справ увести до складу губернського правління додаткових чиновників. Вище керівництво погодилося з його аргументацією і 10 червня 1839 р. вийшов указ про призначення одного старшого та одного молодшого столоначальників і по одному для них помічнику на два роки. Таким чином, було відкрито два тимчасових столи у другому та четвертому відділеннях канцелярії Волинського губернського правління для швидкого вирішення накопичених справ.

Збільшення чиновницького складу правління не було випадковим, оскільки Д.Бібіков планував ревізію дворянських зібрань на предмет перевірки зарахованих у дворяни, а правління було однією з тих ланок, що забезпечувало виконання його розпоряджень. Про активне втручання намісника в роботу цієї установи свідчить той факт, що віце-губернаторами, які з 1837 р. стали старшими радниками правління, призначалися колишні чиновники з особливих доручень при генерал-губернаторі, яким останній довіряв і через яких міг впливати на її функціонування.

1 червня 1840 р. розпочала роботу Київська центральна ревізійна комісія для перевірки дворянських депутатських зібрань, яка покликана була підважити роботу трьох губернських комісій, діяльність яких визнавалася неефективною. Начальник краю виявив значні зловживання, адже нерідко дворянство надавалося на основі фальшивих документів, зменшуючи таким чином число платників податків в імперії. Д.Бібіков вимагав, щоби протягом чотирьох років комісія завершила розгляд справ, обмеживши число претендентів на дворянське звання. Оперативне вирішення справзумовлювалося активним втручанням генерал-губернатора та вимагало не менших зусиль від Волинського губернського правління. Лише за 1841-1842 рр. по губернії «з’ясувалося» більше чотирьох тисяч родин, що підлягали запису в податні стани, по кожному з яких правління заводило окрему справу. Наступним кроком у справі переведення безземельної шляхти в податний стан було обрання роду діяльності. Наглядати за цим непопулярним заходом наказувалося губернському правлінню. Повільний хід справ не задовольняв генерал-губернатора, адже серед осіб, що мали бути записані до міщан чи однодворців, добровільно визначилися лише кілька десятків родин. Губернське правління не стимулювало цей процес, не вимагало запису в ревізькі реєстри, а поліція не складала відповідних відомостей, посилаючись на відсутність документів у дворян, тоді як уже мала у своєму розпорядженні необхідні витяги з протоколів та резолюції начальника краю. Як наслідок - імперська скарбниця не отримала очікуваних податкових надходжень, що змусило генерал-губернатора вживати нових заходів.

Ревізія Волинського губернського правління, проведена Д.Бібіковим 1841 р., виявила, що у відділеннях і столах справи вирішуються повільно. Однією з причин було названо відсутністьпорядку у звітах і настільних реєстрах. Документи зберігалися безладно, відсутні описи, алфавіти, поділ за роками й особами, справи не мали палітурок. Керівники відділень не контролювали настільних реєстрів, а отже не володіли достовірною інформацією про стан проходження справ. Додатково призначені 1839 р. чиновники не вплинули на ефективність роботи. У тимчасовому столі четвертого відділення з 450 переданих на вирішення справ за два роки було з’ясовано лише 148. Таким чином, генерал-губернатор дійшов висновку, що для поліпшення роботи недостатньо призначити нових чиновників чи підвищити їм жалування, як того вимагав волинський цивільний губернатор. Губернське правління, на думку Д.Бібікова, уже давно перестало бути установою, яка б служила прикладом сумлінної діяльності, вчасної звітності й успішного діловодства. Причини цього сановник побачив у недостатньому старанні посадовців, які не спрямовують на справи всіх своїх зусиль. Для виправлення ситуації генерал-губернатор усе ж виділив 1 тис. руб. сріблом на заохочення чиновників правління, що, на його думку, мало стати дієвим інструментом підвищення ефективності їх діяльності. Коштами ж мав розпорядитися губернатор І.Каменський, який не погодився з аргументами Д.Бібікова, переконуючи, що причини невчасного з’ясування справ полягають у понаднормовій зайнятості чиновників. Волинський губернатор запропонував використати цю суму не для винагородження чиновників і канцелярських службовців, які й так докладають максимальних зусиль, а на залучення нових виконавців, цим полегшивши їх роботу. Прийняття двох помічників і трьох писарів до першого та другого столів третього відділення допомогло б вирішити багато кримінальних справ. Решту коштів він пропонував витратити на посилення першого відділення, в якому зосереджувалася перевірка прав шляхти на дворянство та велося листування з Київською центральною ревізійною комісією.

Генерал-губернатор погодився з аргументами І.Каменського й розподілив кошти таким чином: для вирішення термінових справ призначено двох додаткових засідателів; до числа канцелярських службовців додано п’ять помічників столоначальників та писарів; для обліку сум, що зосереджувалися в губернському правлінні, призначили скарбника з жалуванням 285 руб. (раніше його обов’язки виконував один із чиновників установи, що, на думку губернатора, відволікало того від основних занять). На утримання друкарні було додано 140 руб. сріблом. Частину коштів витратили на підвищення жалування службовцям: секретареві - до 340 руб., столоначальникам - 285 руб., помічникам - 175 руб., писарям першої - 150 руб., другої - 130 руб. і третьої категорії - 100 руб. сріблом.

2 січня 1845 р. вийшов імператорський указ, який встановлював сталий штатний розпис губернським правлінням Російської імперії, чітко визначав їх обов’язки та визначав однакову структуру,оскільки верховна влада вважала недоцільним створювати додаткові підрозділи. Таким чином, у Волинському губернському правлінні було скасовано позаштатні посади й тимчасові столи, а додаткові обов’язки розподілялися в межах створених функціональних структур. Відповідно до цього указу губернське правління складалося із присутствія, канцелярії, трьох відділень з архівом та друкарні. Канцелярія присутствія мала підрозділи - реєстратуру, де велися журнали вхідних та вихідних документів; у ревізійному столі чиновники стежили за виконанням місцевими органами рішень правління та суду; газетний відав господарськими справами редакції й друкарні; екзекуторська частина, котра завідувала грошовими надходженнями, готувала річні фінансові звіти. Діяльність ревізійного столу надзвичайно ускладнювало обширне листування, тож гостро відчувалася потреба в додаткових канцеляристах. Три позаштатних службовця там перебували на випробуванні, не отримуючи жалування. Із газетного столу туди тимчасово було відправлено двох писарів та ще трьох - із казначейської частини.

Відділення губернського правління та їх структурні підрозділи (столи) створювалися відповідно до штатного розпису, однак із більшим чисельним складом канцелярських службовців (див.табл.). У першому відділенні - поліцейському - реєстрували осіб, котрі не довели свого шляхетного походження. їх записували в податний стан та відмовляли у праві володіння маєтками. Тут велися справи про конфіскацію майна учасників польського повстання 1830 р. Чиновники поліцейського відділення стежили за наділенням православних церков землями, що належали католицькій та ліквідованій уніатській єпархіям. Сюди ж надходили прохання від іноземців, які мали намір переселитися в межі Російської імперії. Діяльність господарського відділення ускладнюваласясправами про євреїв, які ухилялися від рекрутської повинності. Таких на 1845 р. налічувалося 4809 осіб. У ньому вирішувалися питання організації виселення євреїв з 50-верстного прикордонного району, контролювався коробковий та свічковий збори, недоїмки, стягнення яких вимагало інтенсивного документування та ускладнювало роботу бухгалтерії. Тут з’ясовувалися справи про облаштування євреїв після ліквідації кагалів, контролювалося поширення російської системи мір та ваги на території Волинської губернії. Судове відділення наглядало за виконанням рішень судових органів у кримінальних справах, відправкою злочинців у Сибір, забезпеченням арештантів одягом, взуттям і продовольством. Значна увага приділялася вирішенню позовів селян проти поміщиків і управителів, справам, пов’язаним з утриманням дезертирів, скаргам на судові зволікання, затвердженню описів і справ щодо продажу маєтків за борги, огляду маєтностей неповноправних дворян тощо.

Відзначимо, що додаткові повноваження зосереджувалися в поліцейському та господарському відділеннях, що вплинуло на число службовців. Крім штатних канцеляристів, котрі отримували жалування, до їх складу входили й ті, хто перебував на випробуванні без платні, причому таких було більше саме там, де з-поміж основних завдань виділялися додаткові. Таким чином, верховній владі так і не вдалося уніфікувати структуру губернських правлінь. 

Структура губернського правління згідно зі штатним розписом 1845 р.

Чіткість структури вдосконалила поточне ведення справ, але не сприяла вирішенню тих, що накопичилися за попередні роки. Саме тому імператор за поданням Комітету міністрів видав 2 липня 1846 р. указ, за яким при Волинському губернському правлінні було відкрито тимчасове (на чотири роки) відділення з трьох столів для прискореного вирішення «старих» справ. На його утримання виділялося 3876 руб. сріблом, а до складу ввійшли радник, секретар, помічник реєстратора, три столоначальника та стільки ж для них помічників. І.Каменський доповідав, що з’ясування застарілих справ викликає труднощі. Діяльність тимчасового відділення розпочалася листуванням зі змісту справи, як правило порушеної декілька (інколи десятків) років тому, що неабияк ускладнювало роботу. Саме тому указом від 28 листопада 1850 р. повноваження тимчасового відділення було продовжено ще на три роки, а число чиновників та кошти на їх утримання залишалися без змін.

Звернімося до кількох прикладів, які послужили причинами накопичення справ. Так, 4 серпня 1823 р. надійшла справа про затримання контрабандних товарів, що не вирішувалася до 1850 р. через відсутність конкретних відомостей від Острозького земського суду. Подібна надійшла 28 серпня 1825 р. про незаконне перевезення сукна купцем 2-ї гільдії Ф.Тидсоне, яка не завершилася внаслідок недостатніх свідчень від Кременецького магістрату. Справи затягувалися на 20-25 років через те, що підзвітні губернському правлінню установи не надсилали вчасно необхідної інформації. Такими за 1850 р. була 3881 справа, а основна причина їх накопичення - неоперативність місцевої поліції, з якою безпосередньо пов’язувалася діяльність губернського правління. Волинський губернатор М.Жуковський у 1836 р. наказав розподілити справи, які рахувалися власне за губернським правлінням - їх виявилося 497, тоді як за іншими місцевими органами влади - 4110. Причиною зростання кількості нез’ясованих питань визначалося невчасне надсилання відомостей повітовими органами влади. Губернатор наполягав, аби чиновники на поліцейські посади призначалися лише після випробування, зокрема в губернському правлінні, щоб оцінити їх професійні здібності та для здобуття необхідного досвіду при виконанні обов’язків, невластивих іншим губерніям. Такий підхід вплинув на способи та джерела формування бюрократії Волинського губернського правління.

Цінним і найбільш достовірним джерелом для з’ясування складу урядовців установи є формулярні списки. Верховна влада вимагала конкретизації особистих даних, однак не вся інформація там чітко зазначалася. На критичному аналізі цього джерела наполягав свого часу П.Зайончковський, який під час вивчення губернської адміністрації Російської імперії виявив, що подеколи не конкретизувалося матеріальне становище та освітній рівень чиновників. У волинських умовах цей перелік продовжується графою «Віросповідання», де по суті вказувалася етнічна належність. 20% аналізованих формулярних списків не містили такої інформації, 17% чиновників чітко зазначили, що є католиками, а отже, припускаємо, були місцевими; 60% чиновницького складу - православні, вихідці з внутрішніх російських губерній, і лише одна особа виявилася німцем (віце-губернатор граф Е.Келлер). Домінування серед чиновництва православних вказує на чітку позицію верховної влади, адже невдовзі після польського повстання вийшов указ (1835 р.), який зобов’язував місцевих мешканців прослужити на цивільній або військовій службі десять років, а вже потім балотуватися на виборні посади. Такий принцип збільшив доступ на виборні місця урядовців із внутрішніх губерній Російської імперії. Із 1837 р. дворяни західних регіонів католицького віросповідання могли вступити на міністерську службу лише після вислуги не менше п’яти років у власне російських губерніях. Натомість Д.Бібіков узагалі запропонував, щоб вихідці з західних губерній після досягнення 18-річного віку розпочинали службу саме в російських регіонах.

Таким чином, верховна влада впроваджувала політику заміщення важливих чиновницьких посад на нещодавно приєднаних територіях російськими кандидатами, для чого вдавалася до системи заохочень. Особливо відзначалися ті з чиновників, які виконували одночасно декілька повноважень. Так, радник Волинського губернського правління Пудловський за сумісництвом обіймав посаду члена комісії продовольства, за що був відзначений орденом Св. Станіслава 4 ступеня. І такі випадки не були поодинокими. Титулярний радник Попов суміщав обов’язки екзекутора та скарбника, отримуючи відповідну платню (600 руб. і 300 руб.). У 1837 р. його було нагороджено річним жалуванням. Радник правління, на вибір губернатора, виконував повноваження обов’язкового члена Волинської ліквідаційної комісії. Для залучення чиновників у західні губернії верховна влада надала їм право на одночасні пенсію та жалування, вищі ж чини отримували ордени, відзнаки, грошові винагороди, що нерідко дорівнювали річному жалуванню.

Більшість урядовців Волинського губернського правління становили дворяни — 86%, на долю ж міщан припадало лише 7%. Один чиновник походив зі штаб-офіцерських дітей та ще один — із малоросійського козацтва. Загальний освітній рівень не був високим, лише чверть (25%) здобула освіту, натомість близько 27% були в минулому військовими. Це позначилося на вікових характеристиках чиновників, з яких у віці 18—30 років перебувало 37%, 33% було 30—40-річних, 30% мали 40—50 і більше років. При формуванні чиновницького апарату Волинського губернського правління вирішальне значення надавалося досвіду служби та військовим заслугам.

Для регулювання діяльності канцелярських службовців було застосовано інші механізми. Згідно з формулярними списками канцелярських службовців, із дворян на службі перебували 71% (менше, ніж серед чиновників), близько 20% становили діти священнослужителів, решта — з приказних та обер-офіцерських дітей. 39% із них здобули освіту, що є вищим показником, ніж серед чиновників. Не останню роль у цьому відіграв указ імператора, за яким молодих людей, що студіювали у вищих навчальних закладах і бажали вступити на службу, до відкриття вакансій належало тимчасово приймати в губернське правління на випробування без жалування. Кар’єра багатьох чиновників розпочиналася з посади писарів, яких суттєво не вистачало через великі обсяги канцелярської роботи. Службовці поділялися на три категорії з різним жалуванням. Серед канцелярського складу губернського апарату вибудовувалася своя ієрархія. Дворянське походження та освіта сприяли кар’єрі - таких кандидатів зараховували до вищої категорії писарів, що пришвидшувало отримання чину.

Склад канцеляристів правління був молодим, зокрема для 61% це було перше місце служби, яке давало можливість кар’єрного росту. Відтак службовці намагалися не затримувались у канцелярії губернського правління. Рік і менше прослужило близько 35% посадовців, стільки ж - від одного до трьох років. У зверненнях до волинського губернатора службовці просили про переведення в інші установи та вказували на відпрацювання обов’язкового випробувального терміну в канцелярії губернського правління. Найбільше їх надходило при розгляді призначень у місцеві суди, для чого був потрібний досвід служби у цій установі. Місцева влада установленим порядком підвищувала практичне вміння службовців, оскільки губернське правління співпрацювало з усіма установами. Такий механізм службового зростання поступово перетворив канцелярію Волинського губернського правління на «школу виховання» майбутніх чиновників. Канцелярські службовці набували тут досвіду ведення справ, оскільки за один рік їх надходило понад 56 тис., причому чи не кожна складалася майже з 500 аркушів. Таким чином, на канцеляриста припадала щоденна підготовка десятків сторінок різноманітних висновків.

Брак канцелярських службовців змушував верховну владу залучати місцевих мешканців. 63% службовців були католиками і лише 37% - православними. Таким чином, еліта Волинської губернії зберігала вплив, але під контролем російської адміністрації. Місцеві дворяни використовували цю ситуацію у власних інтересах. І.Каменський у настановах майбутньому губернаторові Волині І.Васильчикову вказував, що, згідно з чинними розпорядженнями, дворяни західних губерній, котрі не перебували на державній службі, не могли виїхати з постійного місця проживання без письмового дозволу начальника. В іншому разі за ними встановлювався таємний нагляд поліції. Натомість ті, які перебували на службі (навіть якщо термін був коротким), могли вільно переїздити і проживати в будь-якій частині імперії, отримувати безстрокові паспорти, відлучатися з місця постійного проживання без дозволу. Таким чином, волинський губернатор наголошував, що не в останню чергу стимулом служби місцевих дворян у російських державних установах було отримання дозволу на вільне пересування.

Проблема заповнення канцелярських посад стояла надзвичайно гостро. До складу Волинського губернського правління станом на 23 квітня 1843 р. входило 59 штатних писарів та 74 позаштатних, з останніх 42 отримували жалування, а решта 32 залишалися на випробуванні (без жалування). Для закриття вакансій влада вдавалася до різноманітних способів, зокрема переведення в канцелярські службовці тих чиновників, які допустили помилки на попередній службі. У звіті за 1848 р. губернатор указував, що 20 осіб було звільнено з посад за дрібні порушення без судового слідства й переведено у штат губернського правління. їм давалася можливість реабілітуватися і за «належну поведінку» бути призначеними на інші посади.

Важливою структурною складовою Волинського губернського правління була губернська друкарня. Розпорядження Катерини ІІ про її заснування вийшло 1796 р. у зв’язку з необхідністю знайомити населення краю з указами та розпорядженнями верховної влади й місцевої адміністрації. Тут же виготовлялися бланки відомостей та діловодних журналів. Волинський губернатор особисто дбав про це, оскільки невчасне отримання друкованих матеріалів негативно впливало на управління у цілому. Катерина ІІ розпорядилася, щоб Волинське губернське правління започаткувало видавництво власних газет на противагу тим, які поширювалися з-за кордону. Таким чином, губернська друкарня була заснована відразу після створення губернії, що вказує на неабияку важливість цього питання, адже, приміром, указ про обов’язкове їх відкриття у губерніях Російської імперії вийшов лише 5 серпня 1807 р.

Починаючи з 1838 р. волинська друкарня видавала «Губернские ведомости», на шпальтах яких висвітлювалися місцеві події. Газета складалася з офіційної та неофіційної частин: у першій друкувалися розпорядження місцевої влади, імператора, Сенату, повідомлялося про призначення та звільнення чиновників, натомість у другій — розміщувалися різноманітні приватні оголошення. Видання виконувало важливу інформаційну функцію, підвищуючи авторитет російської влади в «польському краї». У випусках за 1840 р., наприклад, у спеціальному підрозділі друкувалася інформація про тих, кому Герольдія відмовила в наданні дворянства. Кожен, хто виїжджав за кордон, мав тричі опублікувати інформацію про це в «Губернских ведомостях», а з огляду на прикордонне становище губернії таких було чимало. Губернське правління потребувало значної кількості друкованих примірників указів, оголошень, паспортів, чого в інших губерніях не спостерігалося, а отже необхідно було збільшити виробничі можливості. Згідно зі штатним розписом за 1836 р., друкарня складалася з 14 чиновників, а на її утримання виділялося 5 тис. руб. асигнаціями. Уже 1845 р. тут було 25 чиновників, а частину замовлень виконувала друкарня в Бердичеві, яка до цього перебувала у віданні Волинської римо-католицької консисторії.

До структури Волинського губернського правління входила й утворена 23 серпня 1845 р. комісія для розбирання та знищення старих справ. Вона складалася з радника губернського правління, стряпчого казенних справ та одного з членів продовольчої комісії й переглядала документацію за попередні роки. Не підлягали знищенню лише ті справи, які були ще потрібними для складання статистичних звітів, а також ті, що містили історичні матеріали.

У Волинській губернії завжди гостро стояла проблема вибору будівель для розміщення місцевих адміністративних установ (свого часу вона навіть вплинула на довготривале визначення з губернським центром). Незважаючи на те, що Житомир до середини ХІХ ст. розвивався досить швидкими темпами, а будівельна комісія сприяла зведенню нових приміщень, для всіх присутствених місць їх не вистачало. Приміром, губернське правління розміщувалося в найманих будівлях. У 1840 р. частина архіву зберігалася в кам’яниці, що належала купцеві третьої гільдії Ратперу та міщанинові Тарнопольському, проте через надмірну вологість справи псувалися, тож місцева влада вирішила збудувати облаштоване приміщення.

У 1852 р. губернське правління уклало договір із поміщиком В.Троцьким щодо будівництва споруди по вул. Великій Бердичівський із наданням забудовникові під заставу 27 тис. руб., а місцеве керівництво зобов’язалося винаймати новобудову впродовж тривалого часу. Будівля складалася з трьох поверхів для присутствених місць та підвалу для архіву й проектувалася на 46 кабінетів, в яких передбачалося розмістити відділення губернського правління, креслярню, прокурора, друкарню. Три кімнати відводилися для сторожів та під складські приміщення. Стіни чотирьох кабінетів, виділених для присутствія й приймальні, мали фарбуватися у приємні кольори задля створення позитивних вражень у відвідувачів. Увагу приділяли облаштуванню архіву, який на старому місці займав сімнадцять кімнат. У 1865 р. місцева влада викупила цю будівлю в державну власність у нового власника - купця Вайнштейна.

Отже, Волинське губернське правління у зв’язку з прикордонним розташуванням губернії, особливостями соціального й етнічного складу населення (зокрема, проживанням значного числа євреїв) відзначалося відмінностями у характері владних повноважень, структурі, способах та джерелах формування бюрократії. Необхідність в ефективному та оперативному адмініструванні приєднаними територіями спонукала верховну владу Російської імперії розширити структуру правління, зробити її більш гнучкою з огляду на потреби місцевого управління. Особливо яскраво це проявилося після польського повстання 1830 р. Тоді ж до складу Волинського губернського правління було призначено позаштатних чиновників та канцелярських службовців, створювалися тимчасові відділення й столи, значна увага приділялася функціонуванню губернської друкарні тощо. Однак, попри всі зусилля, навряд чи діяльність Волинського губернського правління можна розцінювати як ефективну. Зокрема, значно зросла кількість нез’ясованих справ, що перебували у провадженні по 20-25 років. Чинники цього явища полягали в непопулярності завдань правління, спротиві під час проведення конфіскації маєтків, занесенні в податні стани непідтверджених дворян, необхідності обов’язкового обрання ними певного роду діяльності тощо. У зв’язку з цим верховна влада уважніше підійшла до способів та джерел формування бюрократії. Оскільки шляхетний стан не реалізовував політику імперії на співпрацю в управлінні історичними регіонами, то імператор намагався усунути його від обіймання важливих чиновницьких посад. Для служби у Волинському губернському правлінні призначалися урядовці з внутрішніх російських губерній імперії, для чого було започатковано регіональну систему заохочень і нагород. Управлінці православного віросповідання мали більше можливостей для кар’єрного зростання, отримували значні винагороди. Однак без залучення місцевих дворян заповнити вакантні місця було неможливо, відтак вони розпочинали службу в канцелярії правління, яке через чималі обсяги діловодства постійно потребувало канцеляристів. Поступово місцева державна установа перетворилася на своєрідну «школу виховання» майбутніх чиновників під пильним контролем адміністрації.

The article reviews the activities of governance and specific powers Volyn’ provincial government late XVIII - first half of XIX century, defined the associated features of its structure. It is clarified the dynamics of size, socio-ethnic composition of the government agencies, regional incentives and rewards to attract and stimulate their activity.